Експертну думку з питань стратегічного розвитку ОТГ, що базується на тривалій співпраці із громадами Вінницького регіону, висловлює Юрій Войціцький – радник з регіонального розвитку, Вінницького ЦРМС Програми «U-LEAD з Європою».
Стратегія розвитку громади – це дієвий інструмент підтримки позитивних змін на її території та зменшення впливу зовнішніх негативних факторів.
Перед органами місцевого самоврядування українських громад постає потреба ефективного вирішування багатьох проблем, які мають соціальне та економічне підгрунтя. ОМС реалізуючи щоденно свої повноваження, змагаються з фінансовими, організаційними і соціальними труднощами. Вирішуючи поточні завдання, ОМС відчувають також необхідність координації свого розвитку з регіональними і національними програмами, програмами ЄС та ООН, думати про те, як використовувати нові шанси і можливості і протидіяти загрозам. Сьогодні внаслідок реформи децентралізації об’єднані громади щоразу активніше пробують отримувати доступ до зовнішніх коштів на реалізацію розвиткових ініціатив на своїй території. Відбувається це в умовах дуже жорсткої конкуренції.
В сучасних умовах швидких та динамічних змін навколишнього оточення та внутрішніх факторів, стратегія стає дієвим засобом допомоги членам місцевої спільноти в питанні кращого розуміння переваг власної громади і можливостей використання шансів на розвиток.
У системі управління політикою розвитку громади стратегія відіграє ключову роль, як основний план діяльності ОМС у процесі управління, а також – як інструмент комунікації і партнерської співпраці з місцевими мешканцями і бізнесом. Тому з метою покращення процесів управління громадою потрібно популяризувати перевірені інструменти, які цьому сприяють, зокрема – стратегічне планування, та нормалізувати процес розробки і впровадження стратегічних планів із сучасними методиками.
Успіхи чи поразки стратегій розвитку громади можна розглядати з точки зору ролі, які виконує цей документ в процесі управління місцевим розвитком. Впровадження стратегії це складний процес, який вимагає зусиль не одної людини, але усієї виконавчої ланки влади в громаді при активній співпраці з громадськістю і бізнесом.
Головною проблемою і одночасно – завданням моніторингу та впровадження стратегії є те, що на жаль цей документ часто залишається виключно «документом у шухляді». Але метою розробників стратегії і керівників ОТГ має стати те, щоб стратегія завжди була перед очима і перекладалась на поточне планування діяльності ОМС і бюджетних видатків.
Віра ОМС громади в успіх стратегії, посилена знаннями та компетенціями зовнішніх експертів, місцевого бізнесу, ГО і наукового середовища, дозволяє ефективно долати перешкоди і досягати поставлених цілей і показників. Стратегія це не догма, а еластичний документ, який може змінюватись при появі нових вагомих чинників розвитку, які мають суттєвий вплив на досягнення стратегічних цілей. У країнах ЄС на відміну від України, стратегія на противагу планам соцекономрозвитку, це – документ, який використовується у щоденній практиці, як базовий план діяльності ОМС.
Розробка стратегії розвитку передбачає визначення того, що громада має досягнути у майбутньому і які кошти на це вона має використати. Як правило стратегія розвитку громад розробляється на середньострокову та довгострокову перспективу – від 5 років і більше. У цей період можуть відбутись зміни у складі керівництва громад і депутатському корпусі, тому стратегія має бути відмежована від політичних впливів і містити рамки, прийнятні для нових керівників. Вона також має містити необхідні показники та індикатори, які дозволять продовжити розпочаті раніше проекти і програми, бути зрозумілою не лише для координатора процесу розробки стратегії, але й звичайним мешканцям громади.
Стратегічне планування в ОТГ Вінницького регіону
Станом на середину вересня у Вінницькому регіоні сформовано 42 об’єднані територіальні громади. 50% з них не мають власних стратегій розвитку на середньо- та довгострокову перспективу, 38% задекларували наявність такого документу (різного рівня якості і відповідності загальноприйнятим методикам), 12% з різним успіхом працюють над розробкою стратегій, 17 громад скористались підтримкою Центру розвитку місцевого самоврядування Програми “U-LEAD з Європою” з метою запуску і супроводу процесу стратегічного планування на їхніх територіях).
Розуміння потреби глибшої оцінки і аналізу ситуації в громаді і залучення до процесу розробки Стратегії усіх зацікавлених сторін у Вінницькому регіоні відповідає загальноукраїнським тенденціям. Керівництво місцевих громад, розпочинаючи процес планування, не завжди розуміє його кінцеву мету. Наявність стратегії розвитку часто оцінюється, як ще один «козир» при залученні зовнішніх коштів на розвиток, а не як інструмент, який полегшує прийняття непопулярних рішень і можливість консолідувати лідерів громади, які часто перебувають в опозиції один до одного. Покращення якості стратегічного планування в ОТГ Вінницького регіону стало відчутне після 2015 року, коли було прийнято першочергові закони та урядові рішення, які фактично дали старт проведенню практичних кроків реформи місцевого самоврядування та децентралізації повноважень. Після створення за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» Центрів розвитку місцевого самоврядування у всіх регіонах України і підготовки профільних експертів з регіонального розвитку та стратегічного планування якісні стратегії розвитку із планами реалізації, механізмами моніторингу і оцінки, з’явились у сотнях українських ОТГ і успішно впроваджуються.
Куй залізо, поки гаряче
Важливою проблемою для ОМС громад є стимулювання процесів економічного розвитку, пошук способів, як створити вигідні умови для функціонування нових суб’єктів господарювання, громадських організацій і сприяти діяльності вже існуючим при збереженні засад сталого розвитку.
На все це накладаються кадрові виклики, потреба бюджетного балансування, просторовий розвиток і охорона навколишнього середовища, пам’яток природи і культурної спадщини.
Європейський Союз за допомогою цільових програм і підтримки експертного середовища показує об’єднаним громадам України, як вимірювати успіх проектів не лише на підставі кількості наданих послуг чи виконання бюджетних показників, а шляхом оцінки результатів запланованих дій у середньо- та довготерміновій перспективі.
Затягування процесу розробки стратегій розвитку на тривалий час негативно відображається на актуальності даних аналізу території громади і бажанні членів Робочої Групи активно включатись у процес роботи, а не лише приходити на кількагодинні стратегічні сесії. На приклад Калинівська ОТГ розпочала роботу над розробкою стратегії розвитку ще у 2016р. Протягом трьох років за підтримки різних партнерських організацій процес стратегічного планування призупинявся і продовжувався. На фінішну пряму він вийшов лише у 2019 році, коли до розробки планувального документу активно долучились Подільська Агенція Регіонального Розвитку і Вінницький ЦРМС. За підтримки експертів відбулось оновлення соціально-економічного аналізу території ОТГ, налагодження процесу опитування громадськості і бізнесу, пошук мотивації для членів РГ відновлення активної участі у її роботі.
Подібним чином у Брацлавській ОТГ через занадто довго розтягнений у часі процес розробки стратегії (збір даних для СЕА і анкетування розпочалось ще у березні 2018 року, а на громадські слухання документ винесено лише у серпні 2019), попередні напрацювання виявились мало актуальними і опозиція використала можливість під час громадських слухань піддати стратегію критиці, через що на забракло голосів і документ відправлено на доопрацювання. З іншої сторони методично процес розробки стратегії у цій громаді проходив досить успішно. Робоча група збиралась 6 разів, кілька разів змінювався координатор процесу розробки стратегії, у процес були залучені не лише посадовці, але й підприємці, громадськість, представники національних товариств громади.
Консолідація усіх зацікавлених сторін для прийняття не завжди популярних рішень
Стратегія розвитку громади повинна давати відповідь на питання: що маємо зробити, щоб ефективно функціонувати і розвиватись? Вона також повинна допомагати ОМС громади у прийнятті рішень в умовах невизначеності і виникання непередбачених обставин. Якісна стратегія допомагає концентрувати зусилля і засоби на найважливіших проблемах громади і скеровувати потенціал та діях окремих зацікавлених суб’єктів на реалізацію Стратегічного бачення і цілей розвитку.
Отже основним документом стратегічного характеру для громади перестає бути план соцекономрозвитку, на його місце приходить Стратегія розвитку. Наскільки вона полегшить ОМС виконання своїх завдань і чи після ухвалення документу він не почне припадати пилюкою в шухляді? Це залежить безпосередньо від налагодження процесу розробки Стратегії, залучення зацікавлених сторін, моніторингу результатів, та коригування цього документу з огляду на швидкі зовнішні та внутрішні зміни.
Показовим для України в цілому і Вінницького регіону зокрема був процес підготовки стратегії розвитку у Тростянецькій ОТГ. Завдяки злагодженій роботі команди і робочої групи усі кроки вдалось пройти за 7 місяців. Перший план реалізації Тростянецької стратегії розвитку містить конкретні проекти з чітко прописаними результатами, а розроблені індикатори і показники моніторингу оформлені у вигляді окремої таблиці окремо для стратегічних, операційних цілей і завдань. Стратегічне планування відбувалось під пильним наглядом голови Тростянецької ОТГ Людмили Червонецької, а координатор процесу – Олег Ткач постійно проводив консультації з фахівцями Вінницького Центру розвитку місцевого самоврядування.
Як показує досвід – впровадження прийнятої стратегії і перекладання її на відчутні результати з точки зору мешканців результати, є достатньо складним завданням для ОМС громад. На жаль дуже часто потреба наявності стратегічного плану розвитку є подиктована виключно потребою підкріплення заявок на конкурси ЄС, або інші міжнародні програми, які діють в Україні.
Розробку стратегії часто довіряють зовнішнім фірмам або консультантам, які «допасовують» цей документ під рамки конкретних грантових програм, не приділяючи значної уваги специфічним особливостям (перевагам і проблемам) даної громади. Через такий підхід, ОМС, які хочуть розвивати території своїх громад, не в стані реально оцінити власні фінансові і організаційні можливості. Натомість розвиток громади залежить від спроможності її керівництва співпрацювати з громадськістю та бізнесом, правдиво і чесно формулювати стратегічні напрямки розвитку, приймати на основі цього конкретні програми і мотивувати членів команди до впровадження в життя запланованих дій.
Проблеми, які виникають в процесі управління громадою, часто стають причиною виникання конфліктів і напружень в середовищі депутатів місцевих рад і виконавчої гілки влади. «Війна» за ресурси, які можна було б потратити на своїх округах, або лоббіювання чиїхось інтересів часто приводять до потреби пошуку компромісів у сфері видатків з бюджету громади, а не оптимізації видатків і прийняття нестандартних розвиткових рішень.
Значна обмеженість власних фінансових ресурсів на розвиток громади і постійне зростання потреб її мешканців вимагають прийняття раціональних рішень щодо шляхів і напрямків діяльності а також видатків. Тому процес управління розвитком громади повинен носити проактивний характер, і бути налаштованим на досягнення бажаних пріоритетів у довгостроковій перспективі. Основою і «цементом», яка легітимізує діяльність ОМС громади у такій довготерміновій перспективі має стати стратегія розвитку громади.
Стратегія – «полковник» чи настільна книга для ОМС?
Сам факт того, що ОМС вдається утримувати бюджетну рівновагу, ще не означає, що розроблена стратегія впроваджується і є настільною книгою керівництва громади. На жаль коригування бюджетів часто відбувається на підставі інтуїтивних суджень або внаслідок політичного тиску зі сторони депутатів або інших зацікавлених сторін. Не завжди також додаткові надходження до бюджету дають бажаний ефект у вигляді економічного розвитку (у багатьох багатих громадах не видно якісних змін на краще, крім реалізації точкових проектів соціального характеру). Натомість сучасні тенденції змушують ОМС громад не лише успішно адмініструвати кошти на даній території, але й ефективно стимулювати місцевий розвиток, ефектом якого має бути вища якість життя мешканців громади внаслідок покращення економічної ситуації в цілому.
Питання впровадження стратегії є напряму пов’язане із наданням не одному працівнику, але деколи навіть і кільком відділам сільської ради, виконкомів селищних і міських рад відповідних повноважень. Без визначення відповідних показників і часових рамок для досягнення цілей і реалізації окремих проектів цей процес, як правило, завершиться поразкою. Одною з причин стане те, що визначені головою працівники просто не матимуть відповідних компетенцій для цього завдання (проектний менеджмент, стратегічне управління). Працівники, яких «змушують» займатись впровадженням і моніторингом, часто дивляться на це через призму додаткового і несправедливо накинутого обов’язку, що пізніше впливає на ефективність впровадження стратегічного плану в життя. Тому крім організації самого процесу стратегічного планування і впровадження стратегії в життя потрібно організовувати для профільних працівників або відділів навчання з метою підвищення їхніх кваліфікацій, розробити систему мотиваторів (відходити від традиційних способів оплати праці).
З точки зору впровадження, моніторингу і оцінки стратегії показовим є досвід Барської ОТГ. Ухвалений у січні 2018 року цей планувальний документ під час сесії депутатів Міської Ради, залишився у великій мірі незреалізованим через нерозуміння частиною депутатського корпусу суті стратегічного управління розвитком території і значного скорочення фінансування на утримання апарату міськвиконкому. В результаті закладені ідеї і проекти, зокрема створення Індустріального Парку на території колишнього цукрового заводу, бізнес-інкубатора в центрі громади, Агенції Розвитку та інші проекти скоріш за все залишаться лише на папері. Для унормування цього процесу і повернення його у конструктивне русло потрібно як найшвидше відновити процедуру моніторингу виконання стратегії, провести коригувальне засідання комітету управління впровадженням і консультації з усіма зацікавленими сторонами. Негативним явищем у Барській громаді стала також затримка з реалізацією проекту «Яблуневий шлях», яка відбувалась за підтримки європейської програми M4EG і відміна щорічного фестивалю «Apple Bar» у 2019 році. Політичний та організаційний фактори стали чинниками, які погіршили візерунок цієї громади на фоні зовнішнього оточення. Виходом з ситуації повинна стати ургентна політика місцевої влади, спрямована на об’єднання зусиль усіх зацікавлених у розвитку громади сторін, у тому числі – опозиційно налаштованих сил і депутатів, з обов’язковим використанням ідей, прописаних у стратегії розвитку Барської громади до 2020 року.
Моніторинг і оновлення стратегії – обов’язок, а не можливість
Працюючи над оновленням стратегії, напотикаємо на велику кількість бар’єрів, переважно в освітній, фінансовій, психологічній та організаційних площинах. До сьогоднішнього дня місцева влада не до кінця, а деколи й зовсім не розуміє ролі стратегічного планування, його ефектів, методик, чи умов, при яких напрацьований документ буде втілений в життя. Крім того зусилля багатьох людей часто залишаються непоміченими через недостатню промоцію процесу стратегічного планування і висвітлення на доступних ресурсах (сайт громади, ФБ-група, локальні та регіональні медіа).
Періодичне оновлення стратегії дозволить перейти до вирішення місцевих проблем у найбільш стосовний спосіб і у відповідній послідовності. Воно також дозволить передбачити виникнення деяких проблем і відповідно на них прореагувати. Свідомий підхід до розробки Планів реалізації стратегії дозволяє ефективніше використовувати сильні сторони і шанси на розвиток громади. Це мінімалізуватиме загрози і покращить візерунок ОМС громади в очах зовнішніх партнерів та інвесторів.
Стратегія – це інструмент, який дозволяє планувати управління громадою у довготерміновій перспективі. У впровадженні стратегії розвитку повинна брати участь уся громада (у т.ч. бізнес), а не лише виконавчі органи влади, для якої цей документ фактично стає дороговказом.
Відчутним ефектом реалізації Стратегії розвитку має стати підвищення рівня життя мешканців громади. Тому стратегія стає одним з базових інструментів управління управління розвитком її території. Якщо стратегію розроблено згідно із загальноприйнятими європейськими методиками, то її впровадження, як правило, приводить до успіху, а стратегічний план стає основою для впровадження тривалої в часі політики розвитку у соціальній, економічній, просторовій, екологічній та інфраструктурній площинах.
У зв’язку із величезною кількістю викликів і завдань, а також через обмеженість кадрових і фінансових ресурсів постає потреба вибору кількох найперспективніших або найнагальніших пріоритетів розвитку. Розробка стратегії розвитку дозволяє аргументувати вибір тих чи інших напрямків і найбільше на них фокусувати на них зусилля влади і громадськості.
Наявність якісної стратегії розвитку створює ряд переваг для місцевої влади. Одна з них – показати виборцям, що рада і голова громади піклуються про майбутнє мешканців громади, а не живуть одним днем – від поломки водогону, до заміни покрівлі на будівлі садочка. Наявність якісної стратегії спричиняє ефект колективного розуміння і погодження її майбутнього розвитку, а також – легітимізації в очах мешканців конкретних планів і програм розвитку. Стратегія також дозволяє уникнути хаотичного витрачання коштів шляхом концентрування дій і засобів навколо найважливіших для громади справ і вирішення її проблем. Наявність якісної стратегії розвитку громади дозволяє уникати зовнішнього та внутрішнього тиску при ухваленні рішень про інвестиції чи плануванні бюджетів громад.
Кожна громада повинна дуже оперативно реагувати на зміни, які стосуються важливих аспектів її життя. У зв’язку із швидкими змінами у зовнішньому оточенні, непередбачуваністю економічних трендів і негативними змінами навколишнього середовища (глобальні кліматичні зміни), стратегія, як найважливіший планувальний документ розвитку місцевого рівня, повинна містити процедури впровадження, управління і оновлення. Вчасне реагування на шанси і загрози, які можуть з’являтись з великою долею імовірності, дозволить зміцнити громаді свої позиції і заявити про себе на Розпочинаючи впровадження дій, які мають на меті досягнення стратегічних цілей, визначених в стратегіях розвитку, слід систематично накопичувати інформацію про ефекти їх реалізації та ефективність інструментів, які при цьому використовуються. Основними сферами фокусування моніторингу і оцінки стратегії є операційні цілі і проекти. Як правило, моніторингову групу чи комітет очолює особисто голова громади, який визначає склад решти учасників, відповідальних за цей процес.
Метою моніторингу стратегічних цілей є підведення підсумків, що вдалося, чого не вдалось досягти і скоригувати наступні дії у спосіб, який дозволить наблизитись до досягнення стратегічних цілей в майбутньому. Головним елементом моніторингу є розробка таких інструментів збору інформації, і таких індикаторів, що дозволили б відображати ефективність дій, які реалізуються в рамках стратегії (особливо з огляду на потрачені кошти).
Моніторинг стратегії може стати ефективним інструментом впровадження стратегічних пріоритетів в життя, якщо він відповідатиме таким вимогам: достовірності інформації, актуальності даних (проводити збір інформації слідд безперервно, роль запобіжника для швидкого коригування планів реалізації), об’єктивності, концентруванню на стратегічних пріоритетах (особливо тих, де ймовірність відхилення від запланованих дій є достатньо високою), координації інформації (вона повинна бути доступна усім зацікавленим сторонам, особливо громадськості), еластичності (процес моніторингу повинен бути дуже гнучким і забезпечувати швидке реагування на зміни в оточенні громади).
Моніторинг операційних цілей потрібно проводити завжди у випадку доповнення стратегії новими завданнями, а також при комплексному її оновленні. Для коректної оцінки реалізації запланованих дій потрібні конкретні кількісні дані статистичного характеру. Завдяки показникам можна оцінити вихідний стан і рівень досягнення запланованих цілей. Результати прописані у формі показників мають важливе значення в процесі отримання позитивної оцінки мешканців громади для змін, які пропонуються стратегією. Вони створюють цілісну і однозначну картину. Однак усі показники слід трактувати комплексно, тому що окремі індикатори можуть створювати помилкове враження (занадто оптимістичне, або занадто песимістичне) про рівень впровадження стратегії. Ретельний аналіз показників окремих індикаторів дозволяє оцінити, на скільки реалізовані дії відповідають запланованим цілям.
Додатковим мірилом для оцінки ефектів реалізації стратегії може бути порівнювання результатів з ефектами, які досягають інші громади (сусідні, найслабші, найсильніші). У випадку інвестиційних заходів у якості показника можна використовувати рівень реалізації планованих інвестицій.
Загальну сума коштів, пов’язаних із реалізацією стратегії, визначити дуже складно, тому що до грошей на проекти слід додавати також зовнішні кошти і роботу осіб, задіяних у процес розвитку громади. Тому операційні плани, записані в стратегії, потрібно трактувати скоріше, як ідеї, які повинні бути час від часу кориговані і змінювані у зв’язку із змінами зовнішнього оточення, при кожному черговому перегляді стратегії. Для забезпечення контролю і моніторингу стратегії бажано, щоб усі моніторингові показники, які використовуються при оцінці стратегії, співставлялись щорічно із попередніми, найкраще у формі звіту, що готує відповідальний відділ.
